時值年底,夜色之下,佛山市順德區檢察院公訴局的辦公室不再像往年那樣燈火通明瞭。“積案少了,再不用年底突擊。”出任公訴局主任檢察官10個多月,梁毅華不由感嘆。
  2013年11月29日,最高人民檢察院正式下發通知,確定順德區檢察院為全國檢察官辦案責任制改革試點單位,讓該院在廣東各檢院中成為飲“頭啖湯”的一批,今年2月18日,改革後的新機制正式運行。
  人員分類管理,85%的檢察人員被重新定位,回歸司法屬性;主任檢察官辦案制改革,既解決了基層檢察人員晉升“天花板”的問題,又保障了檢察官依法獨立公正行使檢察權;“捕訴合一”、“分片包乾”、反貪反瀆合一、偵查預防合一等工作模式,實現檢務力量的整合;打造以強化檢察官執法責任為重點的監督體系,防止檢察官濫用權力……
  黨的十八屆四中全會明確提出,改革司法機關人財物管理體制,探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離……完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制,落實誰辦案誰負責。這恰是對順德區檢察院先行先試,改革成效的充分肯定。
  ●南方日報記者 趙楊 通訊員 陳雲飛 賀金慧
  司法職能整合、辦案流程再造
  立案偵查職務犯罪案件同比增長55%
  今年以來,順德區檢察院進行了一場大刀闊斧的調整。
  通過改革,該院原有的14個內設機構整合為“三局一辦”:即公訴局、訴訟監督局、反貪污賄賂瀆職侵權局、檢察長辦公室,按照准事業部制模式運作,實行扁平化管理。改革後,公訴局實行“捕訴合一”和“分片包乾”的工作模式。訴訟監督局內,集中教育、建議、糾正、查處等監督手段,加強和規範對司法活動的法律監督。反貪污賄賂瀆職侵權局實行反貪、反瀆合一,偵查、預防合一,實行專業化的工作分工。
  長期以來,檢察院內部運行行政化限制了檢察權的充分發揮。偵查監督、批捕、公訴、控告申訴……檢察機關內部完全按照訴訟環節設置機構。案件由一個部門受理完再轉交給另一個部門,“有的時候,批捕科提供的法律文書材料並不能滿足公訴科的要求,”長期在公訴部門工作的梁毅華告訴記者,在這種情況下,公訴科就要把案宗重新調起,要求偵查部門補充偵查,這一來一回之間,幾個月的時間就過去了。這就是年底,公訴部門積案頗多的主要原因之一。
  改革後,檢察權運行機制得到優化,這在公訴局最為明顯。2014年9月,順德區公安局受理了一宗9人毆打一人致其輕傷的案件,隨後通知順德區檢察院公訴局介入,參與指導案件偵查工作。公訴人員根據證據材料,立即批捕3人,並很快起訴了他們,另有3人存重大嫌疑,但需要公安部門補充偵查。3個月後,前期被批捕的3人已一審判決,後3人也已被順利批捕。
  “如果僅捕了3個人,到了公訴部門才發現需要另外3人進行補充偵查,半年多的時間就過去了。”梁毅華告訴記者,快的原因在於前期引導偵查、批捕、起訴全由一個團隊負責到底。
  據統計,改革後,在公訴局,公訴案件的平均辦理時間從16.8小時下降至12.6小時,公訴積案比例由20.9%下降至16%;在不捕率基本維持變化不大的情況下,捕後存疑不起訴率從2.91%下降至0.23%。在訴訟監督局,“訴訟監督內容集中、訴訟監督手段集中”機制突顯了監督的整體效能。辦案組成員今年已主動發現16條立案監督線索,目前已經對順德公安局3名幹警立案偵查,對司法領域的法律監督力度明顯加強。反貪瀆局改革以來共立案偵查34件39人,與去年同期相比分別增長55%、35%。
  形成以主任檢察官為核心的辦案體制
  主任檢察官提出異議要在檢委會裁決
  “此次檢察官辦案責任制改革最核心的就是探索建立檢察官辦案責任制,通過檢察長授權將部分事項的決定權授予主任檢察官行使,讓檢察權按照‘誰辦理、誰決定、誰負責’的模式運行,保障檢察官依法獨立公正行使檢察權。”順德區檢察院檢察長楊炯說。
  改革的第一步是檢察人員分類管理。該院將檢察人員分為檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員,對各類檢察人員實施分類管理。其中規定,檢察官和檢察輔助人員占該院在編在職人員總數的85%,司法行政人員占15%。按照不同的職位要求,檢察院對三類人員分別實施分類錄用、任免、考核、培訓。根據工作需要,各類人員可以在各自類別內交流,符合任職資格條件的也可以跨類別交流。
  經過嚴密的考試遴選,該院共成立了43個主任檢察官辦案組。雖然等級有所不同,但辦案地位平等。每個組由一名主任檢察官和N名檢察輔助人員組成,主任檢察官對案件負總責。據工作性質的不同,N也不同,比如公訴局原則上N≤2,而有偵查權的業務部門如反貪瀆局N≥2;同時當有偵查權的業務部門遇到專案、大要案時,實行集群式辦案模式,即由副局長指揮、協調多個主任檢察官團隊聯合辦案。
  以往,檢察機關的審批辦案模式是“檢察人員承辦、部門負責人審核、主管檢察長或檢察委員會決定”。檢察人員要一級一級地向上彙報,從部門分管副主任到部門主任再到分管副檢察長。“較長的流程,讓責任逐層上交,最後的決定者,往往沒有親歷案件的辦理過程,違反了司法的親歷性原則,既不能調動一線辦案人員的積極性和責任感,也不能保證檢察官依法獨立公正行使檢察權。”楊炯說,“改革就是讓辦案者決定,讓決定者負責。”
  改革之後,主任檢察官真正主導了執法辦案。以公訴局為例,主任檢察官對辦案中90%的事項均自行作出決定,比改革前提高了約30%。除非不捕不訴等重大事件,否則主任檢察官完全可以自己做主。如有一些異議,主任檢察官可提交主任檢察官聯席會議討論。不過,聯席會議提出建議也僅供主任檢察官參考,目前來說,聯席會議意見與主任檢察官意見不一致時,主任檢察官採納多數意見的約占80%,按個人意見辦理的約占20%。
  “改革之後,總的感覺是需要我親自過問的案件少了,檢委會討論案件的次數也少了,”楊炯說,“對於辦案質量,我比較放心,因為主任檢察官們比我更緊張。”
  “改革後,壓力大了很多,以往都是和同事們一起辦案,誰負責任,說不清,現在完全讓我負責,而且是終身負責,就要凡事親力親為了,不敢有半點馬虎。”訴訟監督局副局長、主任檢察官李安慶對記者說。
  打破基層檢察官晉升“天花板”
  主任檢察官分8級3年一考核
  檢察官辦案責任制改革還解決了晉升“天花板”的問題。在順德區檢察院,一個普通檢察人員的晉升僅有四級:正股、副科、正科、副處(檢察長)。絕大多數人終其一生也就是個副科級幹部。“就是提拔為副科級,都是很難的,”楊炯說,以原公訴科為例,四五十人的部門僅有4個副科級的崗位。
  有些幹部甚至在副科、正科的崗位上一干就是幾十年。順德區檢察院的檢察人員告訴記者,有的一線辦案人員辦案十幾年、幾十年都提拔不上來,為了提級別不得不轉到後勤、行政部門,這無異於人才的浪費。
  主任檢察官制度再塑了檢察官職業的晉升層級。首先,以目前的人數比例來算,順德區檢察院僅有48個主任檢察官的名額,因此想成為主任檢察官就要經過考核;其次,主任檢察官共設置八個層級,最低為八級,對應正股級檢察員,享受副科級待遇,最高為一級,對應正科職檢察員,相當於該院的副檢察長。三年一屆,考核獲得連任者,可自動晉升為上一級主任檢察官,同時,行政職級根據幹部管理相關規定由區委考察晉升。與此同時,檢察官的晉級實行一定比例的淘汰機制,不合格者被淘汰出局。
  如此,一個專業化、職業化的檢察官發展路徑得以鋪就。待遇逐層上升、榮譽感與地位也得到體現。
  當然,主任檢察官的權力不是無限的,不是沒有制約的。
  順德區檢察院專門制定了以強化檢察官執法責任為重點的監督體系。內部監督方面,檢察院以執法辦案質量為目標導向,通過案件管理機制,對檢察官執法行為進行全流程監督。外部監督方面,以社會評價體係為抓手,改革以來,該院定期走訪公安、法院、律師事務所等單位,並向當事人發放問卷調查,瞭解檢察官是否有濫用職權的行為。目前已發出1984份調查表,無有效投訴。同時,該院還緊密結合檢察官辦案責任制試點改革和隊伍建設實際,制定了《檢察官職業倫理構建規劃綱要》,通過以檢察官職業倫理體系全面推進為抓手,不斷強化檢察官的內心約束,初步打造形成了“內心約束”、“外部評價”與“問責懲戒”相結合的全新的“三位一體”廉政建設體系。  (原標題:主任檢察官制度改變了什麼?)
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